解讀《政府信息公開條例》
發布時間:2015-11-25 11:16 信息來源:南縣人民政府 作者: 瀏覽量: 【字體:

解讀《政府信息公開條例》

      2007年4月26日,國務院總理溫家寶簽署第492號國務院令,公布了《中華人民共和國政府信息公開條例》,條例共五章三十八條,分為總則、公開的范圍、公開的方式和程序、監督和保障、附則。下面我就該條例的有關內容,從三大部分作簡要的解讀。

      一、條例的主要內容

     1.條例制定的背景及目的。

     政府信息公開是對公民知情權的保障,在國外關于政府信息公開方面的立法已相當普遍,目前全世界已有五十多個國家和地區進行了政府信息公開的立法,如英國出臺的《政府行為守則》對政府信息公開做出了相應規定;歐盟是通過歐盟指令的行式逐步形成了政府信息公開的規則。

     我國從1998年開始對政府信息公開立法進行立項,到2003年《政府信息公開條例專家建議稿》問世,及至2007年1月國務院常務會議“原則通過”以后,又花了三個月進行修改,以至于人們以“十年破冰”來形容制定這部法規的產生歷程。這部行政法規還產生于眾多的部門規范性文件、地方性規章法規的基礎之上, 2002年11月出臺的《廣州市政府信息公開規定》,是我國第一部全面規范政府信息公開行為的政府規章。一年多后,《上海市政府信息公開規定》出臺。截至目前,全國已有11個省市制定了政府信息公開的地方性法規。

     國務院信息化工作辦公室有關人士表示,該條例的制定旨在推進法治政府、責任政府、效能政府和服務型政府建設。政府信息公開以后,行政機關的職責權限、辦事程序、辦事結果、監督方式等信息能夠為廣大群眾知曉,保障了人民群眾的知情權、參與權和監督權,有利于人民群眾監督政府部門正確地行使行政權力,實現依法行政,防止行政權力被濫用。因此,條例第一條規定,為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,提高政府工作的透明度,促進依法行政,充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用,制定本條例。

     2.政府信息公開的主體。

     既然是政府信息公開條例,那么公開的主體就是政府。但因為我國的具體情況,行使行政管理職權的主體比較復雜,因此,政府信息公開的主體,不單指政府部門。按照條例的規定,除了行政機關適用該法規外,具有管理公共事務職能的組織公開信息的活動也適用本條例。具體而言,政府信息公開的主體有三類:一類是行政機關;第二類是法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織,如地震局、氣象局、銀監會、保監會等等;第三類是與群眾利益密切相關的公共企事業單位,像教育、醫療衛生、供水、供電、供氣、公共交通等單位,也要參照條例進行信息公開。由此可以看出,條例規定的政府信息公開的主體覆蓋了與老百姓日常生活關系密切的大多數機構。

     另外,因為該條例是國務院制訂的行政法規,因此只適用于各級行政機關,而不適用于人大、政協、法院、檢察院等國家機構,這些機構的信息公開工作,按照與其有關的法律規定。

     3.政府信息公開的范圍和內容。

     在政府信息公開的范圍問題上,有一個基本要求即“以公開為原則,不公開為例外”。條例第二條規定:本條例所稱政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。從此可以看出,政府信息的外延是非常廣泛的,條例規定的須公開信息的范圍也很廣泛,對此作了原則性的規定,即除了國家機密、個人隱私、商業秘密以外的政府信息,原則上都應向社會公開。

     根據條例第九條的規定,政府應當主動公開的信息有四類,即(1)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;(2)需要社會公眾廣泛知曉或者參與的;(3)反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的;(4)其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。第十至十二條以列舉的方式對此作了細化,分別規定了各級政府應當公開的信息范圍。第十三條還規定了公眾申請政府公開相關信息的權利,即除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外,公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要,向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。條例第十四條對例外情況作了規定,即:行政機關在公開政府信息前,應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。

     4.政府信息公開的方式和程序。

     條例第十五條規定,行政機關應當將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開;第十六條規定,各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所,并配備相應的設施、設備,可以根據需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施,公開政府信息。行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。這是政府信息公開的方式,也是對條例第五條規定的“行政機關公開政府信息,應當遵循公正、公平、便民的原則”的貫徹和呼應。

     條例第十七到二十八條分別從信息公開的權限、期限、載體,公民申請信息公開的要件、答復、費用等方面做了規定,從而為信息公開做了程序性的保證,使信息公開具有了程序上的可操作性。

     5.政府信息公開的監督和保障。

     沒有救濟就沒有權利,對于政府信息公開的救濟手段始終是人們關注的一個重點話題。外界普遍關心的問題是:如何對行政機關信息公開進行監督?如果行政機關不提供相關的可公開信息,公眾應該怎么辦?就救濟而言,原先的政務公開一般都沒有法定救濟途徑,只能采用傳統的反映意見或申訴的方式,結果充滿不確定性。條例對此進行了系統的規定,采取了一系列的監督和保障措施,如各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度,定期對政府信息公開工作進行考核、評議;政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查等,并對信息公開過程中的監督、責任追究等作了具體規定。

     在救濟渠道上,條例為公眾提供了三種方式,即公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的,可以通過申訴、行政復議和行政訴訟來維護自己的合法權益,

     二、政府信息公開條例將帶來的深刻變化

  可以預見,條例實施以后會給我們近年來大力推進的公開工作帶來多方面的深刻變化:

     1. 政府公開工作具有了較高的法律依據。

     就法律地位而言,原先的政務公開大多是靠文件推動,法律效力不明或者效力等級低,一旦遇到上位法就容易產生沖突。條例作為國務院制定的行政法規,可以說是目前政府公開工作領域效力層級最高的法律依據,體現了國家意志和法律的權威性,也為政府公開工作提供了法律保證。

     2.信息公開成為政府法定的責任和義務。

     就性質而言,盡管近年來一些地方和部門都在推動各種形式的政務公開工作,但許多地方仍然停留在單方面的承諾階段,甚至在少數地方被當作某種“恩賜”。因此,有些政府工作人員想公開就公開,不想公開就不公開,想公開多少就公開多少,老百姓沒有辦法,也沒地方說理。條例把信息公開從單方面的恩賜變成申請人的權利,公眾有權獲得政府信息。如果政府機關再隨意縮小公開的范圍或者拒絕公開應該公開的信息,公眾可以通過法律渠道尋求救濟。

     3. 政府公開的范圍大幅度擴大。

     就公開的范圍而言,原先的政務公開大多是辦事制度公開,有些地方形象地稱之為辦事過程與結果的“兩公開”。條例施行以后,按照前面講過的“以公開為原則,不公開為例外”的基本要求,根據條例規定的公開范圍,政府要公開的信息范圍有了大幅度的擴大,政府機關不但要公開辦事程序與結果,還要公開手中掌握的大量信息。

     4. 政府信息公開具備了法定的程序。

     就程序而言,原先的政務公開程序比較簡單,如公告欄、便民卡、記者招待會等,并且只有主動公開一種形式。條例規定的程序將更為多樣和嚴格,既有主動公開又有依申請公開,既有法定公開形式,又有非法定公開形式。尤其是將實行依申請公開的引入,是條例的一個亮點和創新。

     5. 政府公開具有了較高的配套制度。

     就配套制度而言,原先的政務公開相對比較簡單,要求并不是太高。相比之下,條例規定了信息公開的具體制度,提出了更高的要求。按照規定,為實施條例,政府機關應當準備政府信息目錄和公開辦事指南,應當指定專門人員負責政府信息公開工作,應當在辦公地點提供查閱條件,必須在時限內做出答復,應當建立違法責任追究制度,等等。

 三、相關的幾個問題 

     1.為什么要留一年準備期。

     條例將于2008年5月1日起施行,也就是說還有一年的實施準備期。國外類似的立法一般也都有一段時間的準備期,如英國的信息自由法案經過了近五年的準備期,匈牙利也規定了一年的準備期。那么我們為什么要留有一年的準備期呢?主要有四方面的原因:一是人民群眾要有一個了解的過程。二是政府有三個方面的準備工作要做。行政機關要有一定的時間對本機關大量政府信息進行整理,做好政府信息公開指南和公開目錄的編制和修訂工作;要負責指定專門的機構來承擔政府信息公開的工作,還要建章立制;要對負責政府信息公開工作的人員進行業務培訓。三是有關的地方政府和部門要清理、修改和完善相關的規定?紤]到一些省、市和政府部門在條例公布之前已經制定了本地區、本部門的信息公開的規定,對于這些規定如果有與條例不一致的地方,要把它們統一起來,有要求不明確的地方,要按照條例的要求來進一步明確,也要有一個清理過程。

     2.信息公開與政務公開的關系。

     政務公開自上世紀90年代中后期推行以來,通過設立行政服務大廳、建立新聞發言人制度、開設政務公開欄、開通政府信息網站等等,不斷創新形式,改進手段,尤其是近年來我國大力發展電子政務,加大了政務公開的力度,其中最具有代表意義的就是中央政府門戶網站的建立。中國政府網對于促進政務公開,便于公眾知情、參與和監督,具有非常重要的意義。自2006年1月1日正式開通以來,中國政府網的訪問量穩步提升,影響力和輻射力逐步提高。以往老百姓很難見到的東西,如今都可以在中國政府網上找到,網站就像一個史無前例的權威資料庫,把國務院令、國務院發文、國辦發文等7種文件分門別類上網,甚至把從2000年以來的200多期國務院公報悉數搬了上去,這無疑把政務公開工作推向了深入。

     那么,政務公開和信息公開有什么關系呢,應該說目前沒有明確的區分。專家認為,政府信息公開與政務公開是兩個交叉概念,但是二者的指向都是建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的管理體制,都是推進社會主義民主、完善社會主義法制、建設法治國家,最終“殊途同歸”。信息公開條例的出臺,對于規范我國的政務公開將起到很重要的作用。它是對政務公開制度的完善,有助于推動政務公開在法制的軌道上開展,彰顯了中國建立透明政府和服務型政府的決心。中國人民大學教授莫于川認為:“以法規來促進政府信息公開,有助于上級監督下級,也有助于下級監督上級。但主要還是人民群眾監督了政府。”

     3.關于信息發布協調機制。

     在西方國家,因為實行以三權分立為基礎的權力制衡制度,所以政府信息發布有時會出現各部門互相沖突的問題。我國實行民主集中制,這種情況是不允許出現的,否則不但有損政府的權威,也會對社會造成損害。

     根據條例規定,行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的,應當與有關行政機關進行溝通、確認,保證行政機關發布的政府信息準確一致。行政機關發布政府信息依照國家有關規定需要批準的,未經批準不得發布。這就形成了一個信息發布的協調機制,其主要意義是能夠保證信息發布的集中統一性。這個信息發布協調機制以及條例中規定的保密審查機制,成為我國信息公開制度與西方信息自由制度的主要區別。

     2007年1月,審議通過《政府信息公開條例》的國務院常務會議指出,推行政府信息公開,是推進社會主義民主、完善社會主義法制、建設社會主義法治國家的重要舉措,并要求各地區、各部門進一步完善工作機制,不斷提高政府信息公開的效率和水平,切實保障人民群眾的知情權、參與權和監督權,努力建設人民滿意的法治政府。該條例的出臺,是在依法行政的思路指導下對行政體制改革和政府建設的制度完善,是推進社會主義民主,建設法治政府、陽光政府、透明政府的重要舉措。我們相信,該條例的實施,必將對我國的行政管理體制改革和政府管理創新產生長遠且深遠的影響。

 

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